——评《国际中小企业自主创新公共政策研究》
中国科技促进发展研究中心副研究员 经济学博士 郭戎
我国理论界及相关政策研究领域存在一个有趣的现象：在拥护“科教兴国”、“自主创新”等大政方针的前提下，围绕政府主要责任“应该”是什么，持续进行着激烈的甚至是不在同一层面的争论。如：政府责任是否应该仅限于基础研究和教育领域；政府是否应该只完善市场机制、健全法律法规、保证环境公平，而听任竞争加剧导致的企业自然性技术升级；我国是否应该依靠技术引进和大规模的技术改造实现经济增长方式的转变；我国技术创新主体是否应该是大中型企业。这些争论听着混乱，缺乏新信息量而更少建设性意见，对政策完善的意义和作用甚微。之所以如此，一个重要的原因是这些争论都从大而无形的所谓市场经济的纯粹真理出发，过于强调“应该”而轻视分析“如何”，对国内外现实没有完整地把握。
对经典政策的梳理与介绍 《国际中小企业自主创新公共政策研究》的编撰恰逢其时，使得我国创新政策的研究直接跃迁到探究政府“如何”支持中小企业技术创新的层次上来。《国际中小企业自主创新公共政策研究》重视海外经验的整体性、操作性，按照“背景与立足点”、“组织和管理机构”、“资金筹措方式”、“操作流程”、“计划调整过程”、“绩效评价”等统一模式，详细介绍了各个国家（地区）实施的同类科技政策与计划，甚至把涉及到的申报、审批表格也一并附上，不仅可以从细节中品味政策的精要和灵魂，而且为政策制定者提供了具有对比性、系统性的宝贵参考资料。
《国际中小企业自主创新公共政策研究》由5个分册（共8本）构成，在《政策述评》中精心选译了政府间组织（如OECD、美国全国州长联合会等）的经典研究报告，并且加入了政策实际操作者对我国相应政策框架的反思以及设想。除《政策述评》之外，《直接资助》、《间接资助》、《协同创新》和《体系建设》四个分册精心编排了科技领先的发达国家以及创新能力提升较快的新兴工业化国家（地区）政府支持中小企业创新的经典政策资料。
如果说《政策述评》提纲挈领，高度的概括性和强大的信息量高高吊起了读者的“胃口”，另外四个分册则各有侧重、细致入微地为我们组合了一桌盛宴。《直接资助》不仅介绍了名声在外的美国小企业创新研究（SBIR）计划、英国小企业研究和技术奖励（SMART）计划，也介绍了人们并不熟悉的法国创新署（ANVAR）支持中小企业创新的措施、芬兰国家研发基金（SITRA）等。由于我国的科技计划以直接资助为主，借鉴他人做法的意义不言而喻。《间接资助》的主要内容包括美国小企业投资公司（SBIC）计划、美国7（a）贷款计划、以色列YOZMA计划、欧洲投资基金（EIF）计划、澳大利亚创新投资基金（IIF）计划、英国企业投资计划（EIS）等。此类计划的主要特点是，以弥补资本市场对科技型中小企业的失灵为基本出发点，借助金融机构、创业投资机构以及其他中介机构，调动更为广泛的社会资金，支持科技型中小企业的发展。我国现阶段资本市场极不发达，中介机构成长尚需时日，因此间接资助几乎空白。实际上，从资金量到资金使用机制，直接资助都很难满足产业化、商业化阶段的需要，因此国际上尤其是发达国家政府在完善和引导市场机制方面的经验，是设计我国产业化环节政府支持体系的最好参照。《协同创新》主要介绍了欧盟创新驿站（IRC）计划、美国小企业技术转移（STTR）计划、英国知识转移伙伴（KTP）计划、加拿大联邦技术转移伙伴（FPTT）计划等鼓励中小企业与国家科研机构、实验室等知识原发单位建立联系，促进产生新政策措施，以使中小企业之间及与其他知识创造者和传递者进一步结成激发创新的网络。《体系建设》先就美国、英国、欧盟、韩国等国家和地区的（创新型）企业分类、法律与政策体系、中小企业的技术服务机构与体系做了全景扫描后，重点对美国小企业管理局（SBA）、韩国技术创新型中小企业支持制度等做了详细的分析。就我国现阶段而言，科技政策都还局限在“点”上，对“线”和“面”的支持刚刚起步，科技型中小企业的服务体系处于发育的早期阶段。关于协同创新和体系建设方面的经验满足了当前政府以制度化方式促进科技产业化和确定产业创新方向的要求。
基于细节的反思 当翻阅完长达3000页的《国际中小企业自主创新公共政策研究》，各个国家（地区）对中小企业技术创新的重视程度，为扶持科技型中小企业发展的不遗余力，会对阅读者产生足够大的思维冲击。据《政策述评》中的权威研究报告介绍：OECD国家制造业部门中，有30%-60%的中小企业可以定义为创新型企业。在很多国家小企业与大企业具有相同的创新性，因此从投入与产出的比率来看，小企业的创新效率明显高于大企业。一方面生机勃勃、具有高成长性的创新型中小企业已成为中小企业的重要组成部分；另一方面，市场力量（容易受到垄断者侵袭程度）、管理技能缺乏、高无形资产比例等障碍也相当明显。
因此，各国（地区）政府纷纷采用这类方式的动机就很明显了：创新型中小企业的社会效益大于其能内部化的企业个体利益，政府必须以不高于净社会收益的行为成本高效率介入。实际上，各国（地区）政府履行促进创新的责任并不只是意味着财政拨款和直接投入，当前已越来越多地表现为塑造和培育一整套体系性的政策，形成相互协调的服务体系，衔接科研活动与产业化活动。近年来，还有一个极为显著的政策调整思路是：政府越来越多地利用创业投资机制对创新型企业进行扶持。此外，各国（地区）也纷纷完善技术转移机制，建设信息网络和平台，优化税收和商业环境等等。然而面对无数的参照系，《国际中小企业自主创新公共政策研究》没有盲目介绍，而是根据我国的国情和现实情况进行精心筛选。《国际中小企业自主创新公共政策研究》针对我国政策最大的缺憾，即只重视主体资格认证而不是真正对“创新行为”进行扶持，只重视支持“单个企业”却忽视完善创新网络机制，选译了韩国从技术创新行为出发的创新型企业筛选标准以及欧盟创新驿站（IRC）等具体操作方式，显然是有所“图”的。
我国理论界及相关政策研究领域尚未对中国政府在促进创新中的责任给出较为明确的答案：一是未能给我国科技型中小企业在未来国家创新体系中以明确定位，因此只认识到产业化环节是科技与经济结合的最大障碍，却无法找到政策基点。多年来大家一直认为基础研究—应用研究—技术工程化—大规模产业化和商业化的链条中，从应用研究之后到大规模产业化商业化之前这段效率不高，但是对提高产业化环节效率的基点在哪里却未有系统地研究，因此认识是片断式的，对科技型中小企业以及主要由其演化的创新集群的重要程度认识不够。二是在基本同意“制度重于技术”的论断前提下，对究竟如何建立支持产业化的政策体系研究不足。比如：政府对产业化环节的资助是否也可以采用与基础研究阶段或其他阶段相同的方式；在产业化领域，政府资金使用方式是否和其他政府项目操作和管理的模式相同，其特点是什么等问题极少涉及。而在这些关键的问题上，不回答“如何”，只谈“应该”是毫无意义的。
构建“育苗”与“造林”工程 在《政策述评》中，科技部火炬高技术产业开发中心主任、科技型中小企业技术创新基金管理中心主任梁桂所撰《育苗造林，创新强国——对研究制定我国自主创新公共政策的思考》一文，对我国现实政策做了深入反思。他认为，多年来，我国对技术的简单引进，片面理解“抓大放小”，漠视中小企业的技术创新是根源性问题；我国虽然也先后设立了高新区、孵化器、创新基金等扶持工具，但政策缺乏体系，手段单一，组织形式过于“行政化”，政策之间的协调配合不足，无法发挥“功能”性政策作用，这是实施自主创新战略的最大挑战；另外，目前科技产业化政策只资助技术和单个项目，不重视技术企业的抚育，只看到单一的企业，却长期忽视创新集群、创新网络以及创新技术平台、信息平台的建设，直接造成了政府资金使用效率不高。梁桂提出的“育苗”与“造林”工程构想，概括起来可以如下表述。
“育苗”是培育更多的技术种子企业，从而实现技术由实验室、高校、研究机构、国内外母体企业的第一次转移。“育苗”工程就是要借鉴国际上成熟的直接资助和间接资助方式，改造现有创新基金、火炬项目等计划的资助方式，使资金尽量前移到需要资助的企业起步和刚成立阶段。在早期阶段，充分利用孵化器、商业天使，向处于这一阶段的中小企业提供场地、资金、管理、技能培训等服务，营造良好的创业氛围。由于目前国内风险资本市场效率不高，银行承担风险能力较差，“育苗”还将延续到企业的高成长阶段，因此，要通过引导创业投资与政策性金融相互配合，构建“成长路线图”体系，直到科技型中小企业通过“绿色通道”成为上市公司。
“造林”工程则侧重于培育创新网络和创新集群，参照类似欧盟创新驿站（IRC）的技术信息供需机制，建立国家科研项目、国家技术创新源和国内技术企业技术需求的双向平台，并相应建立能“自我实现”（对各方都有利益激励使之能自动按照制度设计去行动）的共享机制，推动技术的无障碍流动。催化技术（包括产学研）联盟、信用联盟等市场化创新组织的形成，提升科技型中小企业群落的竞争能力，在我国已有的各类特色产业聚集区，繁衍出从知识、原理的研究到产品以自主品牌规模化生产，产生高附加价值的产业链条和网络。
1963年，美国政府颁布“郝罗曼民用工业科技计划（CIT）”，标志着政府开始正式制定科技政策，主动介入以提高企业、产业科技创新能力。迄今为止，不过短短40年，然而，这一政策被模仿、演化、加强、改进的速度几乎居各类政策之首，并且趋势有增无减。各国（地区）政府在鼓励创新方面的责任不断得以明晰：科技政策与产业政策、贸易政策逐渐融合为创新政策，对科技型中小企业及其创新行为的关注程度空前提升，成为这一政策框架中的核心所在。由我国科技产业化领域的重要计划——科技型中小企业技术创新基金组织、实施单位编撰的《国际中小企业自主创新公共政策研究》，相信不仅会加速我国理论研究向“如何提高我国科技产业化效率”聚焦，同时也标志着借鉴国际经验，不断精细和完善我国自身相关政策的开始。沿此思路实践下去，一定能打通我国通向创新、知识经济的瓶颈，让千军万马的创新型企业在我国经济增长方式的调整进程中，发挥更大的作用。
